党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化是我国进入全面深化改革阶段的新目标,生态治理现代化则是国家治理现代化的重要内容。贵州在生态建设和环境保护方面,正在实现新跨越,先行先试的许多经验使得生态文明先行示范区建设取得突出成效,逐步形成了生态治理现代化进程中的贵州特色。
所谓国家治理,就是在理性政府建设和现代国家构建的基础上,通过政府、市场、社会之间的分工协作,实现公共事务有效治理、公共利益全面增进的活动与过程。治理强调相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程,它是建立在公共利益、市场原则和社会认同之上的合作,其权力向度是多元的、相互的。生态文明作为一种超越工业文明的崭新的价值理念和文明形态,亟待与之相契合的新的治理架构和行动逻辑。贵州特色的生态治理现代化进程,主要包括以下几个方面:
生态治理理念的现代化
治理理念,是指治理的观念系统和观念形态,是所有的制度规则的内核,起着凝聚治理思想共识、主导治理体系建构、规范治理主体行为、影响治理能力方向的重要作用。党的十八大报告指出建设中国特色社会主义的五位一体的总布局,而创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,更是贯穿党的十八届五中全会精神的灵魂和主线。贵州省委、省政府全面贯彻落实党中央的精神,牢牢守住发展和生态两条底线,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,形成了以改革为动力,以推动绿色、循环、低碳发展为基本途径,进一步完善制度体系,弘扬生态文明的基本理念。2007年,贵州提出把改善环境特别是生态环境作为立省之本；2010年,则提出坚持以建设生态文明为核心,推动低碳增长、绿色发展；2012年,上升为以生态文明理念引领经济社会发展；2014年贵州成为首批以省为单位建设全国生态文明先行示范区的地区之一。生态文明理念在近十年的发展中逐渐发展清晰、成熟,其前瞻性和战略性,其包容性和共享性为生态治理现代化发挥了重要作用。
生态治理主体的现代化
生态治理的主体是多元的,是以政府为核心,企业、公众和社会组织共同参与的复合型主体,其中政府起主导作用。生态治理主体的现代化首先要解决政府的生态治理结构和框架的合理化,包括治理主体之间的角色分工及相互关系结构以及作用的边界等。现代政府要更好地解决生态治理的问题,其发展趋势是从“整合”和“协作”两个层面来进行改革。“整合”是针对生态公共治理的“碎片化”现状而提出的,生态管理的条块分割,部门分割以及地区和地区之间缺少协调,无法高效解决跨部门、跨地区和影响多个利益主体的复杂生态问题和冲突。贵阳市生态文明建设委员会就是基于碎片化治理的弊端,将有关环境管理部门进行实质性的整合的一项体制机制创新。作为生态文明和环境管理领域全国独一无二的大部制改革的个案,在生态治理主体现代化中具有很大的创新价值。另外,清镇市还成立了全国第一家环保法庭,在生态治理主体建设方面走在全国前列。
生态治理制度的现代化
推进生态文明建设过程中暴露的问题以及遇到的阻力,多与生态文明领域制度缺失、制度不完善密切相关。因此,加强生态文明制度建设,从制度层面来解决问题,是生态治理现代化的基本保证。2009年《贵阳市促进生态文明建设条例》出台,是国内首部促进生态文明建设的地方性法规；2014年省人大常委会通过《贵州省生态文明建设促进条例》,作为贵州省生态文明建设的基本法,在诸多方面体现了开创性和地方性；2014年国家发展改革委等六部委批复《贵州省生态文明先行示范区建设实施方案》,标志着贵州在生态文明建设方面已先行一步。在具体的生态治理领域,2013年省政府出台了《贵州省人民政府关于实行最严格水资源管理制度的意见》,省水利厅等10个厅(局、委)成立了全省实行最严格水资源管理制度考核工作小组,出台了《贵州省实施最严格水资源管理制度考核实施方案》。2014年年初省国土资源厅、省发展改革委共同印发了《贵州省自然资源资产产权制度和用途管制制度改革方案》。2015年4月,省委、省政府在全国范围内率先出台实施了《贵州省生态环境损害党政领导干部问责暂行办法》、《贵州省林业生态红线保护党政领导干部问责暂行办法》。贵州省在生态文明建设的探索中充分体现了制度建设的重要性。
生态治理机制的现代化
生态治理机制,是指生态治理的过程中,综合运用强制性、市场性、志愿性等政策工具,并将之常规化,形成发挥功能的作用过程,包括科层机制、市场机制和协调机制等。2009年贵州省在三岔河试点“河长制”,2014年,贵州省八大水系全面实施河长制,可以较好地解决协同机制中责任机制的“权威缺漏”问题,通过横向层面和纵向层面的协调机制,大大改善了协同效率。目前在贵阳,民间河长和行政河长相互配合的“双河长制”开始实验。在探索建立多元化补偿机制方面,贵州省清水江流域实施的生态补偿政策是基于政府调控、协商参与和区域协调发展的原则发展而来,其补偿程序、补偿标准以及资金的管理办法在流域生态补偿实践中富有创新性。贵州省继续实施清水江、红枫湖、赤水河流域水污染防治生态补偿机制,以县(市、区)行政区域为流域水环境保护单元,逐步在全省其他水系实施生态补偿制度。最后,在畅通公众和社会组织的社会参与机制方面,2008年贵州开始谋划举办生态文明国际论坛,从2013年开始生态文明贵阳国际论坛成为中国唯一以“生态文明”为主题的国家级、国际性高端峰会,成为知识分享平台、最佳案例分享社区、绿色发展行动网络和中外交流的桥梁。另外,以贵阳公众环境教育中心为代表的环保社会组织,更是在参与省、市人大有关生态文明建设地方法规修订,创建和推动“非对抗环境保护社会治理”长效机制,接受各级政府和生态保护法庭委托,对排污企业进行第三方独立监督等方面在全国独树一帜。
(作者单位:贵州大学公共管理学院)
